OPINIÃO

Seus custos, contudo, são conhecidos e mensuráveis, e compreendem o peso morto associado à distorção das decisões de trabalho, poupança e investimento, os custos de conformidade suportados por contribuintes e administração tributária, e a resistência política que limita a margem de elevação. A adequação do instrumento depende da natureza da despesa que se pretende financiar, dado que tributos atendem apropriadamente despesas permanentes, ao passo que sua utilização para despesas temporárias implica custo político elevado e reversão difícil. Bases estreitas, alíquotas altas e cumulatividade multiplicam o custo econômico de cada unidade de receita obtida.
Em outro plano opera a dívida pública, cuja função é intertemporal. Emitida a mercado, transfere o ônus para exercícios futuros, o que se justifica em duas situações. A primeira é o investimento cujos benefícios se distribuem ao longo do tempo, hipótese em que a geração usuária da infraestrutura participa de seu custeio. A segunda é o choque transitório de grande magnitude, como a pandemia de 2020, quando nenhum sistema tributário absorveria em um único exercício uma despesa extraordinária superior a 7% do PIB. O limite do endividamento não corresponde a um patamar numérico fixo, mas a uma condição de percepção de solvência. Quando essa percepção se deteriora, o prêmio de risco aumenta, os prazos de colocação encurtam e o refinanciamento torna-se oneroso. A Dívida Bruta do Governo Geral encerrou 2025 em 78,7% do PIB, ou R$ 10,0 trilhões, contra 76,3% no ano anterior (BCB, 2026), e com juros reais entre os mais elevados do mundo o espaço para ampliação do endividamento é estreito.
A senhoriagem, por sua vez, apresenta característica singular entre as fontes de financiamento, pois pode ser acionada sem autorização legislativa e sem contraparte credora, propriedade que explica tanto sua atratividade histórica quanto os riscos que carrega. Em magnitude compatível com o crescimento da demanda por base monetária, rende frações de ponto do PIB. Acima desse limite, converte-se em imposto inflacionário, tributo regressivo que incide sobre os detentores de saldos monetários sem capacidade de proteção. O art. 164, § 1o, da Constituição vedou o financiamento monetário direto do Tesouro, e a Lei Complementar no 179/2021 conferiu autonomia operacional ao Banco Central.
O financiamento contratual privado altera a posição do Estado, que passa de arrecadador a contratante. O parceiro privado financia e executa a infraestrutura, e a sociedade remunera o investimento posteriormente, na condição de usuária, mediante tarifa, ou de contribuinte, mediante contraprestações orçamentárias ao longo de duas ou três décadas. Trata-se da fronteira relevante para a infraestrutura brasileira, e seu risco característico é a ilusão fiscal, decorrente de compromissos de longo prazo que operam economicamente como dívida sem receber essetratamento formal.
Nesse contexto, pode-se elencar dois conjuntos de normas que atuam para reduzir essa opacidade. No plano contábil, a NBC TSP 05, convergida da IPSAS 32, exige que o concedente reconheça ativo e passivo correspondentes quando retém os riscos relevantes do empreendimento. No plano fiscal, a Lei no 11.079/2004 fixa limites de comprometimento da receita corrente líquida que variam conforme o ente federativo. O art. 22 autoriza a União a contratar parceria público privada apenas quando as despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas não tenham excedido 1% da receita corrente líquida no exercício anterior, e desde que as despesas anuais dos contratos vigentes não excedam esse mesmo percentual da receita projetada para os dez exercícios subsequentes. O art. 28 dirige-se aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, ao estabelecer que a União não poderá conceder garantia nem realizar transferência voluntária a esses entes quando o comprometimento superar 5% da receita corrente líquida. A distinção é relevante para a análise de viabilidade, porque o percentual de 5%, frequentemente citado como se fosse geral, não se aplica à União.
Completam o quadro as fontes acessórias, que compreendem dividendos de empresas estatais, royalties, alienação de ativos e preços públicos. São relevantes na margem e problemáticas quando tratadas como permanentes, uma vez que receitas de privatização produzem efeito único e royalties oscilam conforme os preços internacionais de commodities. A prática recomendada, coerente com a lógica da regra de ouro do art. 167, III, da Constituição, consiste em destinar tais receitas a despesas de capital.
A questão da incidência exige, todavia, uma segunda reflexão, relativa ao processo decisório e aos incentivos que o governam. A literatura de escolha pública, na formulação de Buchanan e Wagner (1977), identificou uma assimetria estrutural nas democracias contemporâneas, pois os benefícios do gasto são concentrados e visíveis, enquanto os custos de financiamento são difusos e postergáveis, o que produz viés deficitário mesmo na ausência de
má-fé dos agentes envolvidos. A esse mecanismo soma-se a ilusão fiscal, que leva o cidadão a subestimar o custo do Estado quando o financiamento ocorre por vias opacas, como tributos embutidos em preços, endividamento einflação.
Hayek (1945) acrescentou uma restrição de natureza informacional. À medida que cresce a fração do produto alocada pelo orçamento, amplia-se o conjunto de decisões subtraídas ao sistema de preços, mecanismo que agrega conhecimento disperso na sociedade, e transferidas para processos político-administrativos desprovidos de sinal equivalente de escassez. Desse arcabouço decorre uma exigência metodológica, segundo a qual a avaliação de qualquer fonte de financiamento deve comparar arranjos institucionais efetivamente disponíveis, confrontando mercado imperfeito com governo imperfeito, e não o mercado observado com um Estado idealizado. No caso brasileiro, a comparação dispõe de base empírica, pois a revisão do gasto federal conduzida pelo Banco Mundial (2017) documentou ineficiências e problemas de focalização em magnitude equivalente a vários pontos do PIB, e cada
unidade de recurso mal aplicada corresponde a recurso extraído da sociedade por uma das fontes aqui descritas, com os custos próprios de cada uma.

Em um contexto tão complexo, é tarefa árdua sistematizar algumas conclusões. No entanto, dessa sistemática se extraem que, em primeiro lugar, as fontes não constituem substitutos perfeitos, pois cada uma possui incidência, horizonte temporal e perfil de risco próprios, e a composição adequada depende da natureza da despesa, permanente ou temporária, corrente ou de capital. A segunda conclusão é que toda escolha de fonte produz efeitos distributivos, que se manifestam entre faixas de renda na opção entre tributação direta, tributação indireta e inflação, entre gerações na opção entre tributo e dívida, e entre usuários e contribuintes na opção entre tarifa e dotação orçamentária. A terceira via, por fim, é que a restrição orçamentária intertemporal opera integralmente, de modo que déficits presentes convertem-se em tributos, inflação ou inadimplemento futuros, restando como variáveis apenas a identidade de quem paga e o prazo em que o pagamento se materializa. A leitura técnica de uma proposta de política pública requer, portanto, que se identifique quem paga, em que momento e por qual canal.
Em conclusão, a análise das fontes de financiamento estatal revela que as escolhas fiscais envolvem decisões simultâneas acerca da alocação de recursos, da distribuição dos encargos e da sua repercussão ao longo do tempo. Cada instrumento de financiamento produz consequências econômicas e jurídicas específicas, afetando distintos grupos sociais e diferentes gerações. A avaliação de qualquer política pública exige, por isso, uma compreensão integrada dessas consequências, de modo que a discussão sobre financiamento transcenda a dimensão arrecadatória e considere, de forma explícita, seus efeitos distributivos, temporais e institucionais. É nesse contexto que se torna possível aferir a consistência fiscal e a legitimidade das opções adotadas pelo Estado.

Referências
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https://www.bcb.gov.br. Acesso em: 14 jul. 2026.
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2026. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br. Acesso em: 14 jul. 2026.
BUCHANAN, James M.; WAGNER, Richard E. Democracy in deficit: the political legacy of Lord Keynes. New York: Academic
Press, 1977.
GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. 5. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2016.
HAYEK, Friedrich A. The use of knowledge in society. American Economic Review, v. 35, n. 4, p. 519-530, 1945.
MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE, Peggy B. Finanças públicas: teoria e prática. São Paulo: Campus/USP, 1980.
WORLD BANK. Um ajuste justo: análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil. Washington, DC: World Bank,
2017.